2024年2月21日至23日，金融行动特别工作组(FATF)举行了第三十三届第五次全体会议，会议期间，FATF对2024年至2026年的战略重点进行了讨论；对《风险为本指引——建议25(法律安排的受益所有权和透明度)》进行了更新；同意公开征求对建议16(电汇)及其修订释义的意见；对建议8(非营利组织)的评估方法进行了修订；审议了澳大利亚和美国的强化后续报告，并审查了俄罗斯后续报告的质量和一致性；将肯尼亚和纳米比亚加入“灰名单”，同时将巴巴多斯、直布罗陀、乌干达和阿联酋从“灰名单”中移除；并任命墨西哥的Anda为FATF的下任主席。

2024年2月21日至23日，FATF在法国巴黎召开了第三十三届第五次全体会议。此次会议标志着新加坡作为FATF主席国的两年任期即将结束，这也是其任期内举办的第五次全体大会。来自全球200多个国家和地区以及国际货币基金组织、联合国、世界银行、国际刑警组织和埃格蒙特集团等观察员组织的代表均参与了此次会议。以下是本次会议的主要成果。

一、战略重点

国际反洗钱金融行动特别工作组每两年会确定一次未来工作的战略核心，这一决定需经部长级会议审议并通过，最终以宣言的形式对外公布。在本次全会上，与会者共同探讨了2024至2026年的战略核心，涉及以下四个方面：，，，。

(一)下轮评估聚焦有效性

具体任务涵盖对下一阶段评估的支撑、组织培训活动、确保全球评估标准的统一性、处理欧盟层面的超国家评估难题、以及在新一轮评估开始前进行总结回顾等方面。

(二)加强全球网络有效性和凝聚力

具体工作涵盖协调区域反洗钱组织参与会议与培训活动，同时，我们还将支持区域反洗钱组织秘书处的运作，组织FATF与区域反洗钱组织的高层年会，增强FATF成员对区域反洗钱组织的援助力度，提升区域反洗钱组织在决策中的影响力，并确保下一轮评估及质量与一致性审查工作的顺利进行。

(三)有效执行FATF标准

具体任务涵盖促进实施新的所有权和资产追缴规范、防止不当利用FATF标准产生不良后果、修订国家洗钱风险评估指南、更新全球恐怖主义融资风险评估指南、评估防范扩散融资制裁的风险、以及更新针对洗钱犯罪调查的指导文件（包括地下钱庄和哈瓦拉等）。

(四)应对金融创新风险并加强公私合作

具体任务涵盖对虚拟资产风险的监督、制定支付透明度指导原则、强化信息交流与保护以及推动新技术的应用等方面。关于这些战略要点，各成员国普遍形成了基本共识；2024年4月，美国华盛顿将举办部长级会议，届时FATF将提出并讨论通过这些战略要点。

二、国际标准

（一）对《以风险为基准的指导原则——提案25（法律规定的权益归属及透明度）》进行修订。

2023年2月，FATF全体会议对建议25进行了修订，并作出决议对相关指南进行更新。此举旨在提升全球范围内对受益所有权的透明度，并协助揭露犯罪分子通过空壳公司等复杂结构、信托或其他法律安排来隐藏或洗白犯罪所得资产的行为。

过去的一年里，FATF组建了项目起草小组，完成了初稿的编制，并向所有代表团以及全球范围内的各方广泛征求了意见。随后，根据收到的反馈，项目小组进行了多轮的讨论与改进，最终形成了修订稿。这份修订后的《风险为本指引——建议25（法律安排的受益所有权和透明度）》在本次全会上得到了审议并通过，它的目的是为各国在执行新建议25时提供详尽的指导，从而推动全球金融体系的透明度与稳定性。

新指引涵盖了以下几个关键点：首先，它着重提出了风险导向的原则，这一原则在理解和评价信托及类似法律结构中显得尤为关键；其次，它阐述了在识别、评估及管理这些法律结构相关风险时应当遵循的一系列基本准则。再者，指引还涉及了如何获取及核实受益人所有权的信息。新指引对获取、核实及更新曼益所有权信息的具体方法进行了详尽阐述，涵盖了依托可信数据渠道及采纳合适技术途径的要点，并着重指出金融机构及相关部门在信息获取与核实过程中所承担的职责与义务。此外，还强调了透明度与信息互通的重要性。新指引主张提升信托及各类法律架构的透明度，这包括对受益人所有权信息的公开揭示，并着重指出在国际合作与信息交流方面在遏制金融犯罪（包括洗钱）行为中的关键作用。此外，第四点涉及监管与合规的规范。新指引对金融机构及其他监管机构落实建议25所提出的具体监管与合规规范进行了明确，并指导各国如何制定与实施相应的政策、流程及内部控制机制。五是关于适用性与面临的挑战，新指南对建议25在各国及地区的适用情况进行了探讨，并分析了可能遇到的实施难题，进而提出了相应的解决对策与建议，旨在增强其在全球范围内的统一性和实际效果。

(二)同意就建议16 (电汇)及其释义修订方案公开征求意见

G20提出的目标是推动跨境支付实现速度更快、成本更低、过程更透明以及更具包容性。为了贯彻这一目标，考虑到全球支付方式近年来的演变，FATF在2023年2月启动了对建议16及其相关解释的修订工作。经过项目组的多次讨论和广泛征求各方意见，最终形成了建议16及其解释的修订草案。鉴于此次修订可能对国际金融体系带来深远影响，FATF全体会议决定对修订草案公开征询各方意见，并且积极倡导各国与其国内相关利益主体展开深入讨论。

本次修订的目的是为了提升支付活动的透明度，加强反洗钱及反恐怖融资手段的实效性，并推动与国际支付规范的接轨。具体修订提案涵盖：首先，在术语方面，建议用“付款或价值转移透明度”替换“电汇”，并引入“债务人”和“债权人”等新概念，同时扩充地址、货币价值转移服务网络等相关术语，以便更有效地应对金融环境的日益复杂化。其次，在支付流程方面。对支付链条的概念进行深化阐述——支付链条在电汇业务中扮演关键角色，它包含众多参与者和多个操作步骤，并需明确其起始端。此外，还需明确支付链条中各方的责任，这包括汇出行、中转行、收款行等在支付过程中的具体任务，例如核实信息、监控交易和保存资料等。最后，还需制定相应的豁免措施。在特定条件下，金融机构可能难以全面遵循建议16的规定，这时可以采纳FATF所提出的豁免措施。此外，还需关注汇款方与收款方信息的质量，这包括对信息准确性与完整性的要求，以及对信息更新与维护的必要，以确保能够更有效地追踪资金的流动路径。国际反洗钱金融行动特别工作组（FATF）在2024年2月对建议16（电汇）及其相关解释进行了修订，并向公众征求了意见。该组织计划在4月份于维也纳举办一场论坛，届时将与私营部门进行进一步的交流，以收集更多意见。预计修订后的建议稿将在6月的全会上获得通过。

(三)决定监督重要国家执行虚拟资产国际标准的情况

2018年10月，FATF对建议15（新技术）进行了强化，并将虚拟资产的相关规定融入了国际标准体系之中。2023年2月，FATF全体会议批准了“虚拟资产联络组行动计划：加强建议15合规性的实施路径”，该计划中的一项任务是公布“涉及实质性重要虚拟资产活动的国家或地区”在执行建议15方面的进展情况，并涵盖所有FATF成员国以及那些具有“实质性重要虚拟资产活动”的国家。在2023年6月，金融行动特别工作组（FATF）确立了一套判定“对虚拟资产服务具有实质性重要性的国家”的标准，这一标准包括：该国的虚拟资产服务提供商的交易额需超过全球总量的0.25%，或者该国的虚拟资产服务提供商的用户数量需超过一百万。

本次会议审议通过了《虚拟资产联络组路线图：有实质重要虚拟资产服务提供商活动的国家执行建议15情况表》，这份文件详细列出了FATF的40个成员国以及21个非FATF成员国的虚拟资产标准执行情况。总体来看，这些成员普遍对虚拟资产领域进行了洗钱及恐怖主义融资的风险评估，大多数国家已实施监管措施并颁布了禁令，然而，没有一个国家能在建议15项标准上实现“全面合规”，超过一半的国家能够实现“基本合规”，而其他一些国家则仍处于“不合规”或“部分合规”的状态。金融行动特别工作组将对这些国家实施虚拟资产国际标准的执行情况进行持续跟踪，同时计划在2025年对相关情况记录进行更新。

此外，会议对建议1的修订进度进行了探讨，即评估风险并采用风险导向的方法，并着重指出应对该标准实施有限且精准的调整，同时决定持续进行修订，并对《FATF反洗钱及反恐怖融资措施与金融普惠指南》进行更新。

三、国际评估

(一)修订建议8 (非营利组织)评估方法

在2023年的10月份，金融行动特别工作组（FATF）对建议8（针对非营利组织）及其相关解释进行了修订。新标准着重提出以风险为核心的原则，规定各国应对存在恐怖融资潜在风险的非营利组织实施风险管控；对于不存在风险或风险较低的非营利组织，则可不必额外实施风险管控，并可进行恐怖融资风险的宣传教育与培训；同时，认可非营利组织实行的自我管理手段，比如内部控制机制和政策制定；并明确指出，风险管控措施不得干扰合法非营利组织的日常运营。

依据新的规范，本次大会对第五次评估流程进行了调整，将新的规范内容转变为评估的具体指标。在第五次相互评估环节，各国需依照更新后的规范接受评判，并需展示其国家正实施以风险为基点的策略，旨在避免非营利机构遭受不当利用，并且确保不会对正当的慈善事业造成干扰或阻碍。

(二)修订建议23关于特定非金融机构集团的评估方法

2021年10月，FATF全体会议审议通过了关于建议23（特定非金融行业与职业：其他措施）的阐释性文件，文件明确指出，在建议23条款中，与建议18（内部控制、境外分支机构和附属机构）相对应的是那些采用与金融集团相似架构的特定非金融机构集团。

为了保障下一轮评估标准的统一性，本次全体会议对建议23的评估流程进行了修订，并在“评估员须知”中补充了以下内容：在执行对建议23的评估工作时，评估员需关注被评估国家是否对某些非金融机构提出了采取与建议18对金融集团内部控制要求相一致的措施的要求。

(三)审议通过澳大利亚第四次强化后续报告

澳大利亚的第四次强化后续评估报告对七项建议进行了重新审视，并决定将建议10（客户尽职调查）、建议18（内部控制、境外分支机构及附属机构）、建议26（对金融机构的监管）的评级从“部分合规”提升至“大致合规”，同时将建议13（代理行业务）的评级从“不合规”提升至“合规”，以及将建议17（依托第三方的尽职调查）的评级从“部分合规”提升至“合规”。对于建议2（国家层面的合作与协调），评级保持不变，仍为“大致合规”。另外，建议15（新技术，包括虚拟资产）的评级则从“合规”降至“部分合规”。在FATF会议上，建议10成为了讨论的焦点。其中一个主要问题在于，澳大利亚尚未明确要求义务机构在客户身份为法人或法律实体时，必须深入了解其所有权架构。评估组指出，尽管澳大利亚已经修订了反洗钱相关法律，并要求义务机构理解客户的业务性质及控制架构，但并未对所有权结构的理解作出明确规定。尽管如此，这一修订在一定程度上弥补了之前的不足，满足了大部分的要求。

最终，FATF会议通过了澳大利亚的第四次强化后续报告；鉴于澳大利亚将于2026年3月启动第五轮评估，会议决定对澳大利亚的第四轮评估程序予以终止。截至目前，澳大利亚在40项建议中已有30项达到标准（评级为“合规”或“大致合规”），而剩余的10项尚未达标（评级为“部分合规”或“不合规”）。

(四)审议通过美国第七次强化后续报告

美国在第七次强化后续报告中，对建议24（关于法人的透明度和受益所有权）进行了重新评估，决定将评级从“不合规”提升至“基本合规”。美国颁布了《公司透明法案》，规定部分美国及外国企业需向金融犯罪执法机构提交受益人身份及其他相关信息；这些信息将被集中保存在数据库中，供相关部门直接查阅；美国对于受益所有权的界定与金融行动特别工作组(FATF)保持一致，相应的法律法规亦明确了违规行为的处罚办法。一些代表团对美国关于受益所有人报告的豁免范围表达了不同意见，FATF针对这一议题展开了讨论，并认为那些被美国豁免报告义务的大多数实体都受到了严格的监管，或者已经实施了受益所有人信息的披露要求，所以没有必要进行重复报告。

最终，FATF会议通过了美国提交的第七次强化后续报告。鉴于美国将于2026年6月启动第五轮评估，会议决定终止其第四轮评估流程。截至目前，美国在40项建议中已有32项达标，尚有8项未达标。

(五)审查俄罗斯后续报告质量和一致性

2019年10月，FATF全体会议审议通过了针对俄罗斯的互评估报告，随后俄罗斯被纳入常规后续程序，根据规定，其应在三年后提交后续进展报告。然而，到了2023年2月，鉴于FATF暂停了俄罗斯的成员资格，俄罗斯不得不转向欧亚反洗钱组织（EAG）来提交后续进展情况。2023年12月，EAG全会在其会议中通过了针对俄罗斯的首次常规后续评估报告，对俄罗斯执行联合国安理会定向金融管制相关两项指标（即建议6和建议7）的评级进行了调整，由原先的“部分合规”上调至“大致合规”。然而，在全球范围内的“质量和一致性审查”阶段，有部分国家提出了不同意见，他们认为俄罗斯在针对个人实施定向金融管制方面缺乏明确性，因此提议降低评级并要求将报告退回EAG进行修改。

FATF评估与合规工作组对此进行了深入探讨，秘书处经过分析指出，俄罗斯提交的常规后续报告中，对建议6和建议7的“大致合规”评级及其相关分析存在重大缺陷，这可能会对FATF的信誉造成不利影响。众多代表团表达出担忧，指出俄罗斯在界定定向金融监管职责及实施措施范畴方面存在缺陷，这削弱了实施定向金融监管及对违规个体进行处罚的效力；考虑到俄罗斯面临的风险及其国情，这些不足并非轻微，其后续提交的报告中对俄罗斯给出的“基本合规”评价将与其它评估结果存在差异。同时，一些代表团觉得EAG的评估分析有助于巩固现有的评级，并强调应当尊重EAG的评估与决策。最终，工作组并未对这些问题形成一致意见。依照FATF的规定，俄罗斯提交的常规后续报告在质量和一致性方面均已完成，EAG无需对俄罗斯的后续评估报告进行修改，并且该报告将在会议结束后予以公布。截至目前，俄罗斯已满足FATF提出的40项建议中的37项要求，尚有3项尚未达到标准。

此外，依据FATF于2023年10月更新的资产追缴国际准则，与会者进一步探讨了资产追缴合规性（包括建议4、建议30、建议31、建议38、建议40）及有效性（涉及直接目标8和直接目标2）指标的修订评估方法。会议决定在会后广泛征求各方意见，并计划在下次全体会议上完成相关修订工作。

四、国际合作审查(“黑名单”和“灰名单”)

(一)应加强监控的国家或地区(“灰名单”)

本次FATF全体会议决定，将肯尼亚和纳米比亚加入“需加强监管的国家或地区”行列，也就是所谓的“灰名单”；同时，巴巴多斯、直布罗陀、乌干达和阿联酋则被从“灰名单”中移除。FATF若将某国或地区纳入“灰名单”，则该国家或地区需承诺在约定期限内执行行动计划，并迅速修补其在反洗钱和反恐怖融资体系中的关键漏洞；一旦该国或地区成功弥补了这些关键漏洞并按期实现了承诺，FATF便会将其从“灰名单”中移除。

目前，“灰名单”中包含21个国家或地区。

表 “灰名单”国家

FATF“灰名单”国家

列入“灰名单”时间

保加利亚

2023年10月

布基纳法索

2021年2月

刚果（金）

2022年10月

海地

2021年6月

牙买加

2020年2月

肯尼亚

2024年2月

马里

2021年10月

莫桑比克

2022年10月

纳米比亚

2024年2月

尼日利亚

2023年2月

菲律宾

2021年6月

塞内加尔

2021年2月

南非

2023年2月

南苏丹

2021年6月

叙利亚

2020年2月

坦桑尼亚

2022年10月

土耳其

2021年10月

也门

2020年2月

喀麦隆

2023年6月

克罗地亚

2023年6月

越南

2023年6月

(二)呼吁采取行动的国家或地区(“黑名单”)

金融行动特别工作组将把在打击洗钱、恐怖主义融资以及扩散融资方面存在显著战略短板的国家或地区纳入“黑名单”，并敦促这些国家或地区采取措施，确保国际金融系统的安全。在本次会议上，原先的“黑名单”内容得以保留。

目前，“黑名单”包括3个国家(见表2)。

表2 FATF “黑名单”国家

FATF“黑名单”国家

列入“黑名单”时间

朝鲜

2011年2月

伊朗

2019年10月

缅甸

2022年10月

五、类型研究

(一)通过伊斯兰国、基地组织及其附属机构融资更新报告

2015年，俄罗斯推出了“伊斯兰国、基地组织及其附属组织融资情况年度报告”，该报告由秘书处负责，通过问卷调查的方式，每年对各国代表团进行三次信息收集与汇报。此次报告是自2015年起进行的第23次更新。

报告显示，当前伊斯兰国、基地组织及其相关团体在社交媒体上筹集和调拨资金的途径，正逐步从公开、非加密的平台（例如）转变为加密、隐蔽的平台（例如）；恐怖分子正越来越多地借助虚拟货币、稳定币进行筹款和资金流动，然而货币价值转移服务（MVTS），尤其是哈瓦拉和现金中介，依旧是最主要的资金转移手段；部分国家指出，恐怖分子依旧通过小额汇款、预付卡等手段跨国进行资金转移。

（二）探讨社交媒体以及流媒体平台对洗钱活动、恐怖主义融资以及非法资金扩散所产生的作用和影响。

金融行动特别工作组持续关注新出现的风险点，在本次会议上，与会者就社交媒体及流媒体平台所涉的洗钱与恐怖主义融资风险及其后果进行了深入探讨。会议揭示了以下几项普遍存在的共同特征：首先，借助社交媒体和流媒体平台进行的诈骗、勒索、性侵犯、恐怖主义融资等犯罪活动在规模和复杂性上均有显著上升；其次，洗钱和恐怖主义融资网络在人员招募和规模上呈现扩张趋势；再者，犯罪分子将社交媒体和流媒体平台本身作为非法资金转移的途径；最后，这些平台上的数字取证信息和公开情报对于发现和调查洗钱与恐怖主义融资犯罪具有重要意义。此外，社交媒体及流媒体平台上的犯罪行为多与跨国有组织犯罪有关联，因此，开展国际合作以及公私领域的合作对于有效遏制犯罪活动显得尤为关键。

六、全球网络

(一)讨论区域性反洗钱组织评估路线图执行情况

在FATF会议上，各方对区域性反洗钱组织在本轮评估工作中的进展进行了讨论。这些组织已对152个国家和地区进行了评估，但仍有28个国家和地区的评估报告尚未完成。目前，这些评估报告的完成率达到了84%。然而，区域性反洗钱组织在评估报告的质量上存在不足，同时秘书处面临资源有限和人员短缺的挑战。金融行动特别工作组将加大力度与区域反洗钱机构携手合作，致力于提高评估及后续报告的质素与统一性，扩充技术支持力度，加强信息交流，同时敦促FATF成员国对区域反洗钱机构给予持续性的援助。

(二)讨论区域性反洗钱组织下一轮评估的准备

FATF对区域性反洗钱组织下一轮评估的准备工作表示认可，这包括对评估日程的安排以及对评估程序时间表的修订。该组织承诺将增强培训力度，并招募足够的秘书处工作人员，以提升评估的质量和一致性。同时，FATF也支持国际货币基金组织和世界银行为区域性反洗钱组织在下一轮评估中提供必要的协助。此外，FATF号召各成员国增强对区域反洗钱机构的援助，并计划在六月的全体会议上进一步探讨激励策略。

七、内部治理

(一)决定FATF 2024-2026年主席人选

De Anda女士目前担任墨西哥财政部和公共信贷局的负责人。在FATF组织中，她曾领导墨西哥代表团，并出任全球网络协调工作组（GNCG）的共同主席以及指导委员会的一员。此外，她还于2020年7月1日至2023年6月30日期间，担任了FATF的副主席职务。

(二)更新工作组联合主席

目前FATF设有五个工作组，它们分别承担着评估与合规、全球网络协调、国际合作审查、政策制定以及类型研究等任务。这些工作组由来自成员或区域性反洗钱组织的两名代表共同担任联合主席，他们的任期是两年。鉴于任期届满，本次会议对部分工作组的联合主席进行了改选。