2023 年 1 月 3 日，银保监会公布了 15 份行政处罚信息，这些信息的处罚详情可在附件中查看。在这些处罚信息中，对银行的处罚事由包含以下内容：

违规发放了房地产开发贷款；在房地产开发贷款的贷前调查方面不尽职；违规办理了商业承兑汇票贴现业务；案件信息未能及时报送；固定资产贷款的管理不到位，导致信贷资金形成不良；流动资金贷款的贷后管理不到位，使得信贷资金的实际用途与合同约定不符；内控管理存在不足，发生了员工挪用资金的案件；贷前调查不尽职，严重违反了审慎经营规则。

从中可知，房地产开发贷款存在两个罚单。基于此，金融合规官今日特地挑选房地产开发贷款的合规要点进行细致讲解。

“四证”不全相关问题

一、合规风险点

向“四证”不全的房地产开发企业或项目提供融资

二、风险点详解

建筑工程施工许可证是“四证”之一。

其中，国有土地使用证能够证明土地使用者向国家支付了土地使用权出让金，并且由此获得了在特定年限内对某块国有土地的使用权，它是一种法律凭证。

建设用地规划许可证是法定凭证。建设单位在向土地管理部门申请征用、划拨土地之前，需要获得该证。城市规划行政主管部门会确认建设项目的位置和范围符合城市规划。只有在规划设计方案与总平面图通过审查之后，建设单位才能获得该证。

建设工程规划许可证是法律凭证，它关乎建设工程是否符合城市规划要求。此证是在建筑设计方案以及施工图方案通过审查之后才能够获得的。

建设工程施工许可证在质监安监备案之后获得。

“四证”办理完毕是房地产开发企业项目前期工作的一个重要方面，是项目能够正式开工的前提条件。所以，它也是银行或其他金融机构向房地产开发企业提供开发性融资的必要条件。

房地产开发商除需具备“四证”之外，还应拥有商品房预售许可证。此证书是在取得上述“四证”之后，且在工程进度方面满足特定规定才可获得的。具体而言，按照提供预售的商品房来计算，投入开发建设的资金需达到工程建设总投资的百分之二十五以上，同时已经确定了施工进度以及竣工交付日期。该证书对于房地产开发商办理按揭贷款来说是必要的，而对于办理开发性融资来说则不是必要的。

需要注意的是，目前法规明确禁止的行为有：向那些“四证”不全的房地产开发商去做“发放任何形式的贷款”这件事。这些规定所界定的违规行为。

近年来，商业银行向“四证”不全的房地产开发商直接发放贷款的情况越来越少了。更多时候，是借助同业和理财资金，通过绕道各种特殊目的载体来进行融资。大致的交易结构如下图所示：

在该业务模式中，房地产开发商 D 是委托方 A 银行的授信客户。A 银行想要向其提供融资，然而，由于受到监管指标或者融资方 D 的行业资质限制（例如“四证”不全等情况），无法通过表内贷款科目来进行放款。所以，A 银行使用自有资金或者理财资金，委托证券公司 B 设立定向资产管理计划。证券公司 B 会完全依照 A 的投资指令，委托信托公司 C 向开发商 D 发放信托贷款。

目前，监管日益趋严。上述通过同业或理财资金绕道券商、信托向房地产开发企业放款的行为，需要按照《关于规范金融机构同业业务的通知》（银发〔2014〕127 号）、《商业银行理财业务监督管理办法》（银保监会 2018 年 6 号令）等相关规定。这些资金要完全比照自营贷款管理，并且只能对“四证”齐全的房地产开发企业提供同业或理财融资。

此外，信托公司向房地产开发企业提供债务性融资时，依据《中国银监会关于支持信托公司创新发展有关问题的通知》(银监发〔2009〕25 号)以及《中国银监会办公厅关于加强信托公司房地产业务监管有关问题的通知》（银监办发〔2010〕54 号）的规定。借款主体不仅要满足“四证”的要求，而且还需满足“开发商或其控股股东具备二级资质”这一条件。

三、违反法规

《中国人民银行》以及《中国银行业监督管理委员会》联合发布了《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》，该通知的文号为银发〔2007〕359 号

严格管理房地产开发贷款。对于项目资本金（所有者权益）比例未达 35%的项目，商业银行不得发放贷款。对于未取得土地使用权证书的项目，商业银行不得发放贷款。对于未取得建设用地规划许可证的项目，商业银行不得发放贷款。对于未取得建设工程规划许可证的项目，商业银行不得发放贷款。对于未取得施工许可证的项目，商业银行不得发放任何形式的贷款。

《商业银行房地产贷款风险管理指引》，其文号为银监发〔2004〕57 号。

商业银行对未取得建筑工程施工许可证的项目不得发放贷款。

《商业银行理财业务监督管理办法》是中国银保监会于 2018 年发布的第 6 号令；该办法是针对商业银行理财业务的监督管理规定；它对商业银行理财业务的各个方面进行了规范和约束。

第三十九条规定，若商业银行理财产品投资于非标准化债权类资产，需满足以下要求：其一，要保证理财产品投资与审批流程相互分离；其二，需按照自营贷款管理的要求，实施投前的尽职调查、风险审查以及投后的风险管理工作；其三，要将其纳入全行统一的信用风险管理体系之中。

《人民银行等关于规范金融机构同业业务的通知》（银发〔2014〕127 号），其中涉及人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局。

金融机构同业投资需严格进行风险审查以及资金投向合规性审查。要依据“实质重于形式”的原则，依据所投资基础资产的性质，精准地计量风险，并且计提相应的资本与拨备。

四、监管处罚法规

1.对机构，适用《银行业监督管理法》第四十六条；

2.对个人，适用《银行业监督管理法》第四十八条。

监管部门针对此问题进行处罚的案例数量较多，以下只是列举出 2021 年之后的处罚案例：

五、监管处罚案例

六、风险防控措施

贷前（投前）调查及审查环节需严格审查“四证”的完备性与合规性。当为房地产开发企业提供贷款或同业、理财融资时，项目调查人员与审查人员应审慎地调查审查借款人的资质条件。要先审核证件原件，然后收集好复印件和扫描件等相关资料，以便后续备查。

要注意审核“四证”的时间要素。只有当融资人获得了“四证”之后，才可以进行放款。并且，放款的时间不能在“四证”取得时间之前，二者的时间顺序不能颠倒。

项目资本金问题

一、合规风险点

向项目资本金不达标的房地产开发项目提供融资

二、风险点详解

关于项目资本金的合规性要注意两个方面：

1.项目资本金不得来源于债务性资金。

《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35 号）明确了项目资本金的定义，即投资项目总投资中由投资者认缴的出资额，对于投资项目而言属于非债务性资金，项目法人无需承担这部分资金的任何利息和债务。然而在实践里，常常会出现两类较为典型的将债务性资金当作项目资本金的情况：

一是项目资本金的来源为银行融资。其中包含银行贷款以及同业理财投资资金。例如，湖北银保监局在 2019 年 02 月 26 日对中国光大银行股份有限公司荆州分行作出罚款 30 万元的处罚，其处罚案由是：理财资金通过资管计划被违规用于项目资本金。

理财资金投资需注意“明股实债”资金用于项目资本金的情况。在如下交易结构中，银行理财资金借助“券商资管+信托计划”的模式进行出资，充当优先级有限合伙人（LP1），与其他资金方一同设立有限合伙企业，该有限合伙企业接着把资金用于对房地产项目开发公司进行增资入股，而这些资金最终被投入到房地产开发公司开发建设项目的项目资本金当中。

在该交易模式下，理财资金名义上最终投资合伙企业，接着合伙企业以增资入股方式将其投入房地产开发公司。从表面来看，入股的资金能够被用于项目资本金。然而实际上，因为项目公司与理财资金或通道方签订了合伙企业财产份额回购协议，并且约定在固定期限按照固定年化利率进行回购，所以投资的资金实际上是债务性资金，不能作为项目资本金。

一是项目资本金来源于股东借款。具体做法为，项目法人首先向股东进行借款，所借款项被计入“其他应付款”等负债类科目。接着，用股东借款购置土地，之后将购置土地的资金作为项目资本投入到项目当中。

2.项目资本金比例要达标。

项目资本金达标的标准为：其到位金额需与拟发放的贷款（或提供的融资）保持相同比例且足额到位。例如，存在一个总投资为 1 亿元的房地产开发项目，依据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51 号）的规定，该项目所需的项目资本金为 2500 万元（占比 25%）。全部贷款发放完毕时，项目总投资额的 25%的项目资本金必须全部到位。否则就是违规向项目资本金不到位的房地产项目提供融资。

三、违反法规

《商业银行房地产贷款风险管理指引》是银监发〔2004〕57 号文件。它主要针对商业银行的房地产贷款业务进行风险管理方面的规定。该指引旨在规范商业银行在房地产贷款业务中的操作，降低风险，保障金融体系的稳定。

商业银行对于申请贷款的房地产开发企业，需要要求其开发项目的资本金比例要达到 35％及以上。 商业银行向申请贷款的房地产开发企业提出要求，该企业的开发项目资本金比例不得低于 35％。 申请贷款的房地产开发企业，商业银行应要求其开发项目的资本金比例不低于 35％。 商业银行在面对申请贷款的房地产开发企业时，应让其开发项目资本金比例处在不低于 35％的水平。 商业银行对申请贷款的房地产开发企业，必须要求其开发项目资本金比例不低于 35％。 申请贷款的房地产开发企业，必须要满足商业银行对其开发项目资本金比例不低于 35％的要求。 商业银行要求申请贷款的房地产开发企业，其开发项目资本金比例不得低于 35％。 对于申请贷款的房地产开发企业，商业银行应规定其开发项目资本金比例不低于 35％。 申请贷款的房地产开发企业，应按照商业银行的要求，使开发项目资本金比例不低于 35％。 商业银行要求申请贷款的房地产开发企业，将开发项目资本金比例保持在不低于 35％的状态。

《中国人民银行》与《中国银行业监督管理委员会》联合发布了《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》，该通知的文号为银发〔2007〕359 号。

第一条 严格房地产开发贷款管理，对项目资本金（所有者权益）比例达不到35%或未取得土地使用权证书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证的项目，商业银行不得发放任何形式的贷款。

《国务院发出的关于对固定资产投资项目资本金比例进行调整的通知》（文号为国发〔2009〕27 号）

各行业固定资产投资项目的最低资本金比例有如下规定：保障性住房和普通商品住房项目的最低资本金比例是 20%，而其他房地产开发项目的最低资本金比例为 30%。

《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》，其文号为国发〔2015〕51 号。

各行业固定资产投资项目的最低资本金比例有相应规定。保障性住房和普通商品住房项目的最低资本金比例维持 20%，没有改变。其他项目的最低资本金比例则由 30%调整为 25%。

金融机构在提供信贷支持与服务时，需坚持独立审贷，以切实防范金融风险。要依据借款主体以及项目的实际状况，按照国家规定的资本金制度要求，对资本金的真实性、投资收益以及贷款风险进行全面的审查与评估。同时要坚持风险可控、商业可持续的原则，自主决定是否发放贷款，以及具体的贷款数量和比例。

四、监管处罚法规

1.对机构，适用《银行业监督管理法》第四十六条；

2.对个人，适用《银行业监督管理法》第四十八条。

五、监管处罚案例

2021年以来关于项目资本金问题的罚单如下表所示：

六、风险防控措施

银行在向房地产开发企业提供融资时，需对贷前（投前）调查审查这一环节严格把关，同时也要对贷后（投后）资金监控这一环节严格把控。

在贷前（投前）调查审查时，调查审查人员必须依据穿透原则。他们要对融资项目的资本金到位情况进行严格的审核，一方面要查验资本金划款凭证，另一方面要审查融资人会计科目等，以此来确定项目资本金的来源。

要特别关注融资人“其他应付款”等负债类科目的变动情况，以此来确保项目资本金并非来源于债务性资金。同时，也要留意“明股实债”中的合同安排，防止债务性资金被当作项目资本金使用。

在贷后（投后）管理期间，需严格对借款人的资金使用情况进行监控。要防止借款人把银行贷款等融资资金当作项目资本金来使用，这样会使银行对整个项目的融资风险敞口增大。

资金被用于缴交土地出让金

一、合规风险点

银行贷款、同业或理财资金被用于缴交土地出让金。

二、风险点详解

法规明确禁止的内容是向房地产开发企业发放用于缴交土地出让价款的专门贷款。根据《关于规范金融机构同业业务的通知》（银发〔2014〕127 号）以及《商业银行理财业务监督管理办法》（银保监会 2018 年 6 号令）等相关规定，同业资金类信贷和非标债权投资，理财资金类信贷和非标债权投资，都要完全按照自营贷款进行管理，不能把同业资金和理财资金用于缴纳土地出让价款。

当前尤其要注意的是这种行为，即：房地产开发商股东先购买土地，此时购地款被算作房地产开发商的借款。接着，房地产开发商通过同业或理财模式获得融资，然后把这些资金用于偿还股东前期垫付土地款的借款，从而间接用于缴交土地款。业务流程如下：股东购买土地，购地款计为借款；开发商通过同业或理财获融资；用融资款偿还股东前期垫付款借款，间接缴交土地款。

在上述交易结构里，通常先是由融资人股东拿出资金去垫付购买土地的款项。接着，融资人会运用融到的资金来归还股东的借款。其本质是把同业或理财资金替换了股东之前垫付的土地款，并且是间接地用于缴纳地价款。在当下穿透监管的要求状况下，这种行为存在着合规方面的风险。

三、违反法规

《中国人民银行》与《中国银行业监督管理委员会》联合发布了《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》，其文号为银发〔2007〕359 号。

商业银行不可以向房地产企业发放专门用于缴纳土地出让金的贷款。

《中国人民银行》和《中国银行业监督管理委员会》联合发布了《关于金融促进节约集约用地的通知》，通知的文号为银发〔2008〕214 号。

（六）禁止发放专门用于缴交土地出让价款给房地产开发企业的贷款。

3.《商业银行理财业务监督管理办法》（中国银保监会令2018年第6号）

第三十九条 商业银行理财产品投资于非标准化债权类资产的，应当符合以下要求：（一）确保理财产品投资与审批流程相分离，比照自营贷款管理要求实施投前尽职调查、风险审查和投后风险管理，并纳入全行统一的信用风险管理体系。

4.《人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局关于规范金融机构同业业务的通知》（银发〔2014〕127号）

第十二条 金融机构同业投资应严格风险审查和资金投向合规性审查，按照“实质重于形式”原则，根据所投资基础资产的性质，准确计量风险并计提相应资本与拨备。

四、监管处罚法规

1.对机构，适用《银行业监督管理法》第四十六条；

2.对个人，适用《银行业监督管理法》第四十八条。

五、监管处罚案例

2021 年以来，有关于贷款、同业、理财资金违规用于缴交土地出让金问题的罚单情况如下表所示：

六、风险防控措施

加强贷（投）后资金的监控管理，要保证融资人不会把融到的资金直接用于缴交土地出让价款，也不会把融到的资金间接用于缴交土地出让价款。

向放房地产企业发放流动资金贷款

一、合规风险点

以流动资金贷款的名义来发放房地产开发贷款，同时也向房地产开发企业发放流动资金贷款。

二、风险点详解

监管部门通过监管处罚案例来查看，对该合规风险的违规表现进行定性主要有如下几种：

一是以流动资金贷款名义发放房地产开发贷款；

二是未将房地产企业贷款计入房地产开发贷款科目；

三是向房地产开发企业发放流动资金贷款；

四是违规发放流动资金贷款用于房地产项目建设。

从中可知，第一类定性主要是从不能向房地产开发企业发放非开放性贷款这一角度而言，其中包含以流动资金贷款形式发放贷款等情况。第二类定性也是从相同角度来说的。第三类定性同样如此。第四类定性主要是从流动资金贷款的资金流向是否合规的角度来讲，其规定不得将流动资金贷款用于房地产开发项目建设，也不得用于固定资产投资。

三、违反法规

《流动资金贷款管理暂行办法》是银监会令 2010 年第 1 号；银监会在 2010 年发布了第 1 号令，该令为《流动资金贷款管理暂行办法》；2010 年银监会令第 1 号是关于流动资金贷款管理的暂行办法；银监会于 2010 年发布的第 1 号令规定了流动资金贷款管理办法；《流动资金贷款管理暂行办法》由银监会 2010 年第 1 号令所规范。

贷款人应和借款人约定出清晰且合法的贷款用途。其中，流动资金贷款不能用于固定资产以及股权等方面的投资，也不能用于国家所禁止的生产和经营的领域与用途。

《中国银行业监督管理委员会关于进一步强化房地产信贷管理的通知》（银监发〔2006〕54 号）；《中国银行业监督管理委员会针对进一步增强房地产信贷管理所发布的通知》（银监发〔2006〕54 号）；《中国银行业监督管理委员会就进一步对房地产信贷管理予以加强的通知》（银监发〔2006〕54 号）

确定贷款期限时要合理，严禁用流动资金贷款的名义来发放开发贷款。

《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》，其文号为银发〔2007〕359 号。

商业银行向房地产开发企业发放的贷款，需通过房地产开发贷款科目进行发放。严禁以房地产开发流动资金贷款或其他贷款科目来发放此类贷款。

《中国银监会办公厅关于加强信托公司房地产及证券业务监管相关问题的通知》，其文号为银监办发〔2008〕265 号。

要严格防范对建筑施工企业、集团公司等的流动资金贷款被用于房地产开发。

四、监管处罚法规

1.对机构，适用《银行业监督管理法》第四十六条；

2.对个人，适用《银行业监督管理法》第四十八条。

五、监管处罚案例

针对该合规风险点的部分监管处罚案例如下表所示：

六、风险防范措施

一是要留意向房地产开发企业发放贷款的种类。不能以流动资金贷款的名义来发放房地产开发贷款；不能把向房地产开发企业的贷款归入流动资金贷款等非房地产开发贷款的科目进行核算；不能向房地产开发企业发放流动资金贷款。

一是要在贷前调查中充分了解借款人的真实借款用途，对于与房地产开发企业有关联的借款人，要审慎核查是否有将资金挪用于房地产项目的可能；二是要在贷后管理环节严密监控贷款资金流向，以确保贷款资金没有违规流入房地产领域。

附件：2022年12月30日银保监会行政处罚信息

行政处罚信息

行政处罚决定书文号

被处罚对象

处罚事由

处罚依据

处罚决定

泉银保监罚决字〔2022〕17号

中国银行股份有限公司泉州分行

违规发放房地产开发贷款

《项目融资业务指引》的第十一条，以及《中华人民共和国银行业监督管理法》的第二十一条第三款和第四十六条第（五）项。

罚款30万元

泉银保监罚决字〔2022〕18号

李灿民

房地产开发贷款贷前调查不尽职

《商业银行授信工作尽职指引》的第十五条，《项目融资业务指引》的第十五条，《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》的第三条，《中华人民共和国银行业监督管理法》的第二十一条第三款、第四十六条第（五）项以及第四十八条第（二）项

警告

中国银行股份有限公司晋江分行

罚款50万元

泉银保监罚决字〔2022〕19号

泉州银行股份有限公司晋江梅岭支行

违规办理商业承兑汇票贴现业务

《中华人民共和国票据法》有第十条规定；《关于加强票据业务监管 促进票据市场健康发展的通知》包含第三条内容；《中华人民共和国银行业监督管理法》第二十一条第三款以及第四十六条第（五）项也有相关规定。

30万元

泉银保监罚决字〔2022〕20号

肖雪珠

财务不真实

《中华人民共和国保险法》包含第八十六条的规定，还有第一百七十条第（一）项的内容以及第一百七十一条。

警告 罚款2.3万元

梁贝

警告 罚款1.9万元

太平人寿保险有限公司泉州中心支公司

罚款17万元

泉银保监罚决字〔2022〕21号

陈宗闽

财务不真实

《中华人民共和国保险法》第八十六条、第一百七十条第（一）项、第一百七十一条

警告 罚款2.5万元

李光隐

警告 罚款1.6万元

中英人寿保险有限公司福建分公司泉州中心支公司

罚款16.5万元

泉银保监罚决字〔2022〕22号

中国工商银行股份有限公司晋江分行

案件信息报送不及时

《中国银监会印发银行业金融机构案件处置三项制度的通知》中的《银行业金融机构案件（风险）信息报送及登记办法》，其第三条以及第十一条，还有《中华人民共和国银行业监督管理法》的第二十一条第三款以及第四十六条第（五）项。

罚款20万元

泉银保监罚决字〔2022〕23号

陈建洺

虚构保险中介业务套取费用

《中华人民共和国保险法》包含第一百一十六条第（十）项，还有第一百六十一条以及第一百七十一条。

警告 罚款2.4万元

大家财产保险有限责任公司福建分公司泉州中心支公司南安支公司

罚款8万元

泉银保监罚决字〔2022〕24号

彭少聪

虚构保险中介业务套取费用

《中华人民共和国保险法》第一百一十六条第（十）项、第一百六十一条、第一百七十一条

警告罚款3.3万元

大家财产保险有限责任公司在福建的分公司泉州中心支公司的惠安营销服务部

罚款10万元

泉银保监罚决字〔2022〕25号

王家进

财务不真实、虚构保险中介业务套取费用

《中华人民共和国保险法》第八十六条规定如下；第一百一十六条第（十）项有相应内容；第一百六十一条也有相关规定；第一百七十条第（一）项具备特定条款；第一百七十一条同样有着相应的规定。

警告 罚款4.2万元

郦宁

警告罚款4.2万元

陈晓瑜

警告罚款4.8万元

郑东彬

警告罚款4.2万元

华安财产保险股份有限公司泉州中心支公司

罚款42.5万元

行政处罚信息

行政处罚决定书文号

被处罚对象

处罚事由

处罚依据

处罚决定

克银保监罚决字〔2022〕25号

中国农业发展银行阿克陶县支行

固定资产贷款的管理存在不足，导致信贷资金变成了不良状态；流动资金贷款在贷后管理方面不到位，使得信贷资金的实际用途与合同约定不相符。

《固定资产贷款管理暂行办法》有三十九条规定，《中华人民共和国银行业监督管理法》中有第四十六条内容。

罚款57万元

克银保监罚决字〔2022〕26号

么国伟

在担任中国农业发展银行阿克陶县支行行长期间，存在固定资产贷款管理不到位的情况，致使信贷资金形成不良；同时，流动资金贷款贷后管理也不到位，导致信贷资金的实际用途与合同约定不符。对此，需承担领导责任。

《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十八条

警告 罚款6万元

行政处罚信息

行政处罚决定书文号

被处罚对象

处罚事由

处罚依据

处罚决定

阿银保监罚决字〔2022〕40号

中国农业银行股份有限公司柯坪县支行

内控管理不到位，发生员工挪用资金案件

《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条

责令改正

罚款30万元

阿银保监罚决字〔2022〕43号

库车国民村镇银行有限责任公司

贷前调查不尽职，严重违反审慎经营规则

《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条

责令改正

罚款30万元

阿银保监罚决字〔2022〕44号

库车县农村信用合作联社牙哈信用社

贷前调查不尽职，严重违反审慎经营规则

《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条

责令改正

罚款30万元

阿银保监罚决字〔2022〕45号

刘荣生

在担任中国农业银行股份有限公司柯坪县支行副行长（主持工作）之时，该支行存在内控管理不到位的情况，并且发生了员工挪用资金的案件，对此，其需承担直接管理责任。

《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十八条

警告 罚款5万元