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作者具备中国律师资格，是美国认证反洗钱专家（CAMS），还是上海国际经济贸易仲裁委员会仲裁员，曾在澳大利亚和新西兰银行、英国渣打银行、德意志银行、美国摩根大通银行担任合规官，在2013年至2015年期间担任德国商业银行中国区合规总监，在2017年至2019年期间担任美国贝莱德基金中国区合规总监。

近年来，部分跨国金融机构被处以巨额处罚，原因是未严格遵守联合国安理会制裁决议名单管理，或者不符合金融行动特别工作组针对高风险国家或地区的反洗钱和反恐怖融资监管规定。自2018年以来，中国人民银行反复强调，要求金融机构强化对来自金融行动特别工作组高风险国家或地区客户的管理。

近日，中国人民银行再次发布一份说明，即《关于落实金融行动特别工作组公布的高风险及应加强监控的国家或地区管理要求的说明》，这份说明不仅再次强调了对FATF高风险国家或地区客户的管理，还第一次清晰地对FATF的“黑名单”和“灰名单”进行了明确区分，它为避免金融机构采取“一刀切”的金融制裁去风险化措施提供了法规依据 。

一、什么是FATF的“黑名单”和“灰名单”

金融行动特别工作组（FATF）是制定全球反洗钱和反恐怖融资国际标准的机构，它持续监测全球范围内洗钱和恐怖融资体系存在明显缺陷的国家与地区，还会督促这些国家和地区改善缺陷。

FATF在每年2月召开全体会议，审议全球各国洗钱和恐怖融资的风险管理情况，FATF在每年6月召开全体会议，审议全球各国洗钱和恐怖融资的风险管理情况，FATF在每年10月召开全体会议，审议全球各国洗钱和恐怖融资的风险管理情况，并根据相关国家的控制有效性情况，发布两份名单：

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“应加强监控的国家或地区（ ）”，也就是通常所说的 “FATF灰名单” 。

二、FATF“黑名单”和“灰名单”对中国金融机构的意义

长期以来，中国反洗钱、反恐怖融资监管机构以中国人民银行为核心，对美国财政部OFAC主导的金融制裁体系不予以承认，对与之紧密关联的美国司法“长臂管辖”权也不予以承认。中国人民银行承接受的金融制裁名单主要包括三个方面，即：

（1）联合国安理会发布的制裁名单；

（2）公安部分3批次公布的的恐怖活动人员名单；

外交部公布了制裁名单，其中包括美联邦参议员鲁比欧，美联邦参议员克鲁兹，美联邦参议员霍利，美联邦参议员科顿，美联邦参议员图米，联邦众议员史密斯等11名自然人，以及雷神企业，波音防务企业等3家企业 。

其他诸如“外逃人员名单”，也就是俗称的“红色通缉令名单”，它仅仅是反洗钱意义上的可疑交易监测对象，和金融制裁没有关系。

不过，在实际的跨境金融交易当中，特别是以美元作为计价结算的国际结算里，中国的金融机构全都小心翼翼地遵守美国OFAC指定的金融制裁规则，这些规则包括SDN名单、一级制裁、二级制裁 。所谓国际业务里的“合规经营”，实际是要遵循美国OFAC的指令，不向任何可能触及美国金融制裁的中国企业或个人提供涉及美国“连接点”的跨境金融服务，比如支付、贸易融资、汇兑等。因为昆仑银行有被OFAC制裁的先例，所以任何有国际业务的中国金融机构都不敢越雷池一步。可以这么讲，美国财政部外国资产控制办公室实施的金融制裁，已在实际的日常业务里，对中国的金融机构产生了巨大的震慑效果 。

三、FATF“黑/灰名单”的对应关系，以及OFAC制裁名单/项目的对应关系

序号

国家

TATF黑名单

TATF灰名单

OFAC制裁

伊朗

√

有国家制裁项目

朝鲜

√

有国家制裁项目

阿尔巴尼亚

√

3个实体被制裁

巴哈马

√

1个实体被制裁

巴巴多斯

√

3个实体被制裁

巴基斯坦

√

144人/实体被制裁

巴拿马

√

176人/实体被制裁

博茨瓦纳

√

N/A

柬埔寨

√

25人/实体被制裁

10

加纳

√

2个实体被制裁

11

乌干达

√

7人/实体被制裁

12

也门

√

有国家制裁项目

13

牙买加

√

6人/实体被制裁

14

津巴布韦

√

有国家制裁项目

15

毛里求斯

√

N/A

16

尼加拉瓜

√

有国家制裁项目

17

缅甸

√

45人/实体被制裁

18

叙利亚

√

有国家制裁项目

四、FATF“黑名单”和“灰名单”的执行落实④

此次中国人民银行提出监管意见，该意见厘清了FAFT“黑名单”和“灰名单”在执行落实中的差异，要求金融避免“一刀切”，应依据客户具体情况制定合适管理措施 。

4.1 “黑名单”

针对来自高风险国家的客户，采取强化交易监测措施，针对来自高风险地区的客户，采取强化交易监测措施；

当发现可疑情形，要及时提交可疑交易报告，在必要的时候，要拒绝提供金融服务，甚至要终止业务关系；

重新审查和高风险国家或地区的机构建立的代理行关系，在必要的时候，要将这种关系予以终止；

提高对本机构在高风险国家或地区所设分支机构的内部监督检查频率，提高对本机构在高风险国家或地区所设附属机构的内部审计强度；

对客户进行洗钱风险评估时，要划分客户风险等级，此时应把高风险国家或地区当作考量因素，将其纳入客户洗钱风险评估标准；

对本机构开展洗钱风险评估时，要确立国家或地域风险因素。此时，应把金融行动特别工作组公布的高风险国家或地区当作考量因素。将其纳入洗钱风险评估指标体系和模型。

4.2“灰名单”

采取合理的方式，及时去获取相关信息，这些信息是金融行动特别工作组公布的，涉及应加强监控的国家或地区 。

对客户进行洗钱和恐怖融资风险评估时，要划分客户洗钱风险等级，此时应把金融行动特别工作组公布的应加强监控的国家或地区当作考量因素，将其纳入客户洗钱风险评估标准。

结语

金融制裁规则体系由OFAC制定并指导，这是中国金融机构在国际业务中长期面临且无法避免的政治压力，以发展人民币国际化来对冲、反制国际美元支付结算的金融制裁风险，在相当长的时间里难以取得实质性进展，复杂的国际政治博弈主导着金融制裁的发展走向。

《关于加强联合国安理会制裁决议名单管理的风险提示》，《关于加强FATF公布的高风险国家或地区客户管理的风险提示》

《金融行动特别工作组于2020年10月公布的高风险国家或地区》，《金融行动特别工作组于2020年10月公布的应加强监控的国家或地区》

③

关于落实金融行动特别工作组所公布的，高风险以及应加强监控的国家或地区管理要求的说明